裁判要旨：

华夏银行盐城分行、农行盐都支行是案涉商品房预售资金监管账户的开立行，是协助执行人，亭湖住建局是案涉房地产开发项目所在地房地产主管部门。根据城市房地产管理法、城市商品房预售管理办法的规定，结合亭湖住建局与华夏银行盐城分行、农行盐都支行签订的商品房预售资金委托监管协议等，亭湖住建局、华夏银行盐城分行、农行盐都支行均对预售资金账户及其中资金负有监管职责，对于人民法院冻结行为不服，根据办理执行异议和复议案件规定第五条规定，可以作为利害关系人提出执行行为异议。

中华人民共和国最高人民法院

执 行 裁 定 书

（2022）最高法执复1号、52号、53号

复议申请人（财产保全申请人）：江苏金太阳投资控股集团有限公司。

利害关系人：中国农业银行股份有限公司盐城盐都支行、华夏银行股份有限公司盐城分行、盐城市亭湖区住房和城乡建设局。

被保全人：恒大地产集团南京置业有限公司、恒大地产集团有限公司、南通金水湾置业有限公司。

复议申请人江苏金太阳投资控股集团有限公司（以下简称金太阳公司）不服江苏省高级人民法院（以下简称江苏高院）（2021）苏执异7、8、9号执行裁定，向本院申请复议。本院受理后依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。

金太阳公司与恒大地产集团南京置业有限公司、恒大地产集团有限公司、南通金水湾置业有限公司股权转让纠纷一案，江苏省南通市中级人民法院（以下简称南通中院）在审理过程中，依金太阳公司申请，于2019年12月10日作出（2019）苏06民初715号民事裁定，冻结恒大地产集团南京置业有限公司、恒大地产集团有限公司、南通金水湾置业有限公司银行存款26723万元，或查封、扣押其相应价值的其他财产、权益。同年12月24日，恒大地产集团南京置业有限公司、恒大地产集团有限公司、南通金水湾置业有限公司及盐城普耀置业有限公司（以下简称普耀公司）向南通中院书面申请以普耀公司名下银行账户内存款合计26723万元为保全查封的等值财产担保，变更保全标的物。南通中院审查后，于2019年12月31日作出（2019）苏06民初715号之一民事裁定：一、冻结担保人普耀公司名下银行存款26723万元〔账号：1605某某某某某某某某、1605某某某某某某某某、1605某某某某某某某某、1605某某某某某某某某，开户行：华夏银行股份有限公司盐城分行（以下简称华夏银行盐城分行）〕；二、解除对被保全人恒大地产集团南京置业有限公司、恒大地产集团有限公司、南通金水湾置业有限公司银行存款的冻结。江苏高院二审审理期间，金太阳公司申请续行保全。恒大地产集团南京置业有限公司、恒大地产集团有限公司、南通金水湾置业有限公司向江苏高院提交书面申请，请求将本案已冻结的普耀公司名下华夏银行盐城分行1605××××7009账户中4200万元存款变更为冻结普耀公司名下华夏银行盐城分行1605××××6800账户和中国农业银行股份有限公司盐城盐都支行（以下简称农行盐都支行）1042××××6127账户等额存款。2020年12月22日，江苏高院作出（2020）苏民终637号民事裁定：一、继续冻结普耀公司在华夏银行盐城分行1605××××7963账户人民币9900万元；二、继续冻结普耀公司在华夏银行盐城分行1605××××9737账户人民币8723万元；三、继续冻结普耀公司在华夏银行盐城分行1605××××7009账户人民币3900万元；四、冻结普耀公司在华夏银行盐城分行1605××××6800账户、普耀公司在农行盐都支行1042××××6127账户合计人民币4200万元；五、在完成上述第四项冻结人民币4200万元后，解除对普耀公司在华夏银行盐城分行1605××××7009账户人民币4200万元的冻结。

盐城市亭湖区住房和城乡建设局（以下简称亭湖住建局）、华夏银行盐城分行、农行盐都支行向江苏高院提出异议，请求解除（2020）苏民终637号民事裁定及协助执行通知书对普耀公司名下开设在华夏银行盐城分行及农行盐都支行五个银行账户合计人民币26723万元商品房监管资金的查封、冻结。理由是：案涉被冻结账户均系“紫滨花园”工程项目的商品房预售资金监管账户，被监管资金依法应优先用于该项目的商品房建设。如不解除冻结，势必导致案涉工程项目农民工工资和工程款无法按期兑付，造成农民工上访、项目停工、准业主投诉，存在重大社会稳定风险。

江苏高院查明，2016年12月30日、2019年1月1日、2019年1月5日，亭湖住建局（甲方）与华夏银行盐城分行（乙方）、中国农业银行股份有限公司盐城分行（乙方）分别签订及到期后续签订《亭湖区新建商品房预售资金委托监管协议》，约定：甲方通过盐城市新建商品房预售资金监管系统，对亭湖区新建商品房预售资金实施信息化管理；甲方委托乙方为商品房预售资金托管人，监督亭湖区新建商品房预售资金监管的实施情况；依法查处开发企业违法违规收支和使用新建商品房预售资金的行为；甲方通过监管系统适时监督新建商品房预售资金的收入、支出情况；乙方应全面履行新建商品房预售资金的监管义务，在商品房项目预售许可前，与开发企业签订《盐城市亭湖区新建商品房预售资金委托管理协议》，开设资金监管专用账户并签订《亭湖区资金监管承诺书》；乙方依照甲方委托的权限范围，对商品房预售资金的缴存、使用情况进行监督……

2017年11月7日、2018年10月22日、2019年1月25日，华夏银行盐城分行与普耀公司分别签订《盐城市区新建商品房预售资金委托管理协议书》，约定普耀公司在华夏银行盐城分行设立账号为1605某某某某某某某某、1605某某某某某某某某、1605某某某某某某某某、1605某某某某某某某某的新建商品房预售资金监管账户。2020年3月19日，农行盐都支行与普耀公司签订《盐城市区新建商品房预售资金委托管理协议书》，约定普耀公司在农行盐都支行设立账号为1042某某某某某某某某的商品房预售资金监管账户。

再查明，根据盐城市人民政府出台的《盐城市区新建商品房预售资金监管暂行办法》及盐城市住房保障和房产管理局发布的《盐城市区新建商品房预售资金监管实施细则》规定，新建商品房购房人按合同约定支付的定金、预付款、房价款（包括公积金贷款、商业贷款）等各种款项的预售资金在获得预售许可后至房屋所有权初始登记完成期间应当全部纳入监管。新建商品房预售资金分为重点监管资金和非重点监管资金。重点监管资金是指完成项目建设所需购置建筑材料、设备和支付该项目建设的施工进度款及法定税费的资金，除此之外为非重点监管资金。重点监管资金的总额应为监管标的房屋工程建造费用加上相关配套设施建设费用。

江苏高院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第三款规定“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设”，《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》也要求各地制定本地区商品房预售资金的监管办法，确保资金用于建设项目的施工。上述规定的主要目的在于通过严格限制和监管所涉监管账户内资金用途，促进工程建设如期竣工、维护购房者合法权益。因此，根据该院（2020）苏民终637号民事裁定采取的冻结案涉监管账户措施，应明确具体的冻结范围为：除对应的工程进度款、工人工资、购置建材和设备、法定税费等属重点监管范围以外的资金。冻结期间，相关监管部门及银行应依法履行应尽的监管职责，不得擅自处分上述冻结资金。

2021年11月15日，江苏高院作出（2021）苏执异7、8、9号执行裁定：一、变更根据（2020）苏民终637号民事裁定采取的财产保全措施为：1.冻结普耀公司在华夏银行盐城分行1605××××7963账户中除对应工程进度款、工人工资、购置建材和设备、法定税费等属重点监管范围以外的资金人民币9900万元；2.冻结普耀公司在华夏银行盐城分行1605××××9737账户中除对应工程进度款、工人工资、购置建材和设备、法定税费等属重点监管范围以外的资金人民币8723万元；3.冻结普耀公司在华夏银行盐城分行1605××××7009账户中除对应工程进度款、工人工资、购置建材和设备、法定税费等属重点监管范围以外的资金人民币3900万元；4.冻结普耀公司在华夏银行盐城分行1605××××6800账户、在农行盐都支行1042××××6127账户中除对应工程进度款、工人工资、购置建材和设备、法定税费等属重点监管范围以外的资金人民币4200万元。二、驳回亭湖住建局、华夏银行盐城分行、农行盐都支行的其他异议请求。

金太阳公司向本院申请复议，请求撤销江苏高院（2021）苏执异7、8、9号执行裁定，驳回亭湖住建局、华夏银行盐城分行、农行盐都支行的执行异议。理由是：第一，亭湖住建局、华夏银行盐城分行、农行盐都支行与本案没有利害关系，更没有合法权益受到人民法院执行行为侵害，其不是利害关系人的适格主体。第二，法律和司法解释未禁止人民法院冻结商品房预售资金监管账户中的资金，且人民法院冻结监管账户资金并不影响冻结金额以外的资金自由流转。《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》仅为政策性文件，是对房地产开发商的管理性要求，不足以构成认定保全监管账户的执行行为违反法律规定的依据。（2021）苏执异7、8、9号执行裁定以《中华人民共和国房地产管理法》第四十五条第三款和《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》为依据，变更保全措施，适用法律严重错误。第三，亭湖住建局、华夏银行盐城分行、农行盐都支行未提交证据证明普耀公司在开发建设案涉项目时存在拖欠工程款、工人工资、购置建材和设备款、法定税费等事实，（2021）苏执异7、8、9号执行裁定变更保全措施缺乏事实依据。从“紫滨花园”项目自行发布消息看，案涉项目房产已售罄，销售款足以支付工程款，交房亦如期进行，承建方也未就工程款欠付纠纷起诉普耀公司，不存在普耀公司账户被人民法院冻结后影响工程建设、交付的问题。同时，监管账户资金只可用于与之对应的楼幢建设，亭湖住建局、华夏银行盐城分行、农行盐都支行未提交证据证明案涉监管账户对应楼幢尚处未完工、待复工状态，尚需使用监管账户资金。第四，南通中院于2020年12月29日执行江苏高院（2020）苏民终637号民事裁定，亭湖住建局、华夏银行盐城分行和农行盐都支行直至2021年10月下旬才提出书面异议，已超提出异议的法定期限，对其异议申请应不予支持。第五，（2021）苏执异7、8、9号执行裁定有关冻结范围的表述含义模糊，无法执行且有违法律规定。

亭湖住建局提交意见称，第一，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第三款、《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》《城市商品房预售管理办法》第十一条、《盐城市区新建商品房预售资金监管暂行办法》及相关配套规范性文件规定，亭湖住建局作为案涉房地产开发项目所在地的房地产主管部门，对商品房预售资金具有法定监管职责，且亭湖住建局与华夏银行盐城分行、农行盐都支行等金融机构及相关主体之间签订有商品房预售资金监管协议，故亭湖住建局与案涉监管账户的查封、冻结执行行为具有法律上的利害关系，作为异议人提出执行异议，主体适格。第二，普耀公司名下案涉银行账户均系案涉房地产开发项目的商品房预售资金监管账户，其中的监管资金应当优先用于该项目的工程建设，将该监管资金用于工程建设以外的担保，明显违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第三款、《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》《城市商品房预售管理办法》第十一条等法律的强制性规定。第三，案涉房地产开发项目商品房虽已全部预售，但查封时，该项目大部分楼栋均处于在建状态，截止目前仍然没有全部建成交付，相应的工程款也没有完全审结和结算到位。根据政府工作组委托第三方审计机构出具的初步审核意见，案涉项目工程复工、竣工交付还需资金超过40000万元（不包括逾期商票），工程建设资金缺口巨大，金太阳公司所述与事实不符。第四，南通中院、江苏高院均未将案涉监管账户保全查封事项告知亭湖住建局，亭湖住建局提出异议不应受财产保全告知书明确的异议期限约束。因此金太阳公司复议请求依法应予驳回。

华夏银行盐城分行、农行盐都支行未提交意见。

本院对江苏高院查明的事实予以确认。

本院认为，本案争议焦点是：1.亭湖住建局、华夏银行盐城分行、农行盐都支行是否是适格的异议主体；2.亭湖住建局、华夏银行盐城分行、农行盐都支行提出异议是否超过法定期限；3.江苏高院变更保全措施是否恰当。

一、关于亭湖住建局、华夏银行盐城分行、农行盐都支行是否是适格的异议主体的问题

《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第五条规定，当事人以外的自然人、法人和非法人组织，认为人民法院要求协助执行的事项超出其协助范围或者违反法律规定的，或者认为其他合法权益受到人民法院违法执行行为侵害的，可以作为利害关系人提出执行行为异议。

本案中，华夏银行盐城分行、农行盐都支行是案涉监管账户的开立行，是协助执行人，亭湖住建局是案涉房地产开发项目所在地房地产主管部门。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市商品房预售管理办法》的规定，结合亭湖住建局与华夏银行盐城分行、农行盐都支行签订的《亭湖区新建商品房预售资金委托监管协议》，以及普耀公司与华夏银行盐城分行、农行盐都支行分别签订的《盐城市区新建商品房预售资金委托管理协议书》《盐城市区新建商品房预售资金监管协议书》等，亭湖住建局、华夏银行盐城分行、农行盐都支行均对案涉商品房预售资金账户及其中资金负有监管职责，对于人民法院冻结行为不服，可以作为利害关系人提出执行行为异议。金太阳公司主张亭湖住建局、华夏银行盐城分行、农行盐都支行不是利害关系人，无权提出异议，与法律规定不符。

二、关于亭湖住建局、华夏银行盐城分行、农行盐都支行提出异议是否超过法定期限的问题

《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第六条第一款规定，当事人、利害关系人依照民事诉讼法第二百三十二条（原第二百二十五条）规定提出异议的，应当在执行程序终结之前提出，但对终结执行措施提出异议的除外。

本案中，亭湖住建局、华夏银行盐城分行、农行盐都支行系对保全的具体措施提异议，属于《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十二条规定的范围。根据上述规定，亭湖住建局、华夏银行盐城分行、农行盐都支行在执行程序终结之前提出异议，并未超过法定期限。金太阳公司主张亭湖住建局、华夏银行盐城分行、农行盐都支行的异议已超法定期限，与法律规定不符。

三、关于江苏高院变更保全措施是否恰当的问题

虽然商品房预售资金原则上属于开发商的责任财产，但由于商品房预售资金的特殊性，在其用途上受到法律法规的严格限制和监管。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第三款明确规定“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设”。《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发[2013]17号）要求各地制定本地区商品房预售资金的监管办法，确保商品房预售资金能够用于工程施工建设，以保障购房者的利益不受损害。人民法院执行案件过程中，应当综合考虑相关法律、法规及规范性文件对有关商品房预售资金的管理规定，在保证建设工程施工正常进行的情况下，可冻结监管账户的相应款项；在确保工程建设资金充足的前提下，或者待工程竣工后，可依债权性质依法执行。

本案中，江苏高院（2020）苏民终637号民事裁定与（2021）苏执异7、8、9号执行裁定，均对案涉监管账户采取了冻结措施，并不违反法律规定，亦符合金太阳公司的诉求。至于冻结的范围，（2021）苏执异7、8、9号执行裁定在（2020）苏民终637号民事裁定的冻结案涉银行账户资金的基础上，明确冻结范围限于工程进度款、工人工资、购置建材和设备、法定税费等属重点监管范围之外的部分，符合法律规定，亦体现了善意、文明执行理念。金太阳公司认为江苏高院依据《中华人民共和国城市房地产管理法》《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》变更保全措施适用法律错误，于法无据。

至于金太阳公司主张案涉房地产项目已经全部竣工、绝大部分已经交付，无需使用监管资金，且（2021）苏执异7、8、9号执行裁定主文无法执行的问题，属于具体执行实施问题，不属于案涉监管账户是否可以冻结的异议复议审查范围。（2021）苏执异7、8、9号执行裁定仅是对冻结范围的进一步释明，并未损害金太阳公司的合法权益。

综上，金太阳公司的复议理由不能成立，江苏高院（2021）苏执异7、8、9号执行裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十二条、《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十三条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回江苏金太阳投资控股集团有限公司的复议请求，维持江苏省高级人民法院（2021）苏执异7、8、9号执行裁定。

本裁定为终审裁定。